前 言：2024年5月19日，一架载有伊朗总统、外长以及其他随行人员的直升机在东阿塞拜疆省瓦尔扎甘地区发生硬着陆事故，伊朗总统莱希及外长阿卜杜拉希扬在事故中罹难。5月23日，伊朗武装部队总参谋部发布首份直升机事故调查报告，尚未明确事故发生的具体原因。在过去几天中，许多专家分析了此次事故可能的原因，多数意见认为或许是由于山区极端气候变化（大雾与快速降低的气温等复杂情况）导致的。
在此次事故中，引起笔者注意的背景是：此次失事的直升机，是1960年代美国生产的贝尔212型直升机。有消息称该架飞机是1976年伊朗巴列维政权购买进口的，使用至今已近50年！1979年伊朗革命后，受限于美国制裁，伊朗无法购买更先进的直升机，且无法得到飞机厂家的技术服务与支持，更难以通过正常途径采购核心零部件。虽然据称伊朗通过各种渠道建立了自己的MRO（飞机保养、维修、大修）能力，但可能仍然难以保持该飞机的良好适航状态。因此，是否因为恶劣气候导致飞机自身的机械故障而使得直升机失控撞山，还有待最终官方结论。为此，有境外媒体称美国的制裁等“长臂管辖”，是导致此次事故的原因之一。
笔者认为，飞机的定期检查、养护和维修非常复杂且有严格要求，这是为了确保飞机始终处于适航状态。同样，在采购和运营航空器过程中，也要积极谨慎地了解并遵守航空器的厂家关于采购、使用、运营、转售等方面的政策与限制要求，避免因涉及制裁、禁运、管制等内容而难以保持航空器的适航。我国目前大力提倡发展“低空经济”，鼓励研发制造优质高效航空器，而航空器当中有许多技术、部件、软件都离不开全球供应链的支持。那么，在未来发展低空经济过程中，我国企业是否会受到类似制裁等“长臂管辖”的影响，我国企业又该如何应对？就此，笔者简要分析如下。
一、我们在常见语境中探讨的“长臂管辖”，主要是指美国通过将其国内法管辖延伸至全球而对其他国家或地区产生的法律影响
（一）“长臂管辖”起源于美国民事诉讼制度，后扩展至域外管辖，主要体现为各类制裁、出口与再出口管制等
由于美国是州联邦国家，因此“长臂管辖”制度起初用于解决美国州与州之间的民商事管辖权纠纷问题，即当原告与被告发生诉讼时，被告住所地虽然与受理法院不在同一个州，但由于被告与受理法院所在地存在某种最低联系，且原告所提出的权利要求之产生与这种联系有关。基于该项权利要求，受理法院依法有权对被告行使属人管辖权。但随着美国经济贸易在全球范围内日益活跃，以及美元作为国际通用货币，美国长臂管辖权的适用范围也日益扩大，由原来的国内管辖扩展至域外管辖，由过去的司法管辖权也扩展至立法管辖权、执法管辖权等。
国内提及美国“长臂管辖”的概念来源于国务院新闻办公室2018年9月24日发表的《关于中美经贸摩擦的事实与中方立场》白皮书。目前我们语境中的“长臂管辖”，主要是指美国通过制裁、出口管制、限制交易等方式将其国内法适用于域外的法律行动。近年来，由于错综复杂的政治与经济结构变化等原因，美国频繁运用长臂管辖权对域外实体进行制裁或限制。在此过程中，中国企业与实体受到制裁、限制等新闻经常见诸报道，在一定程度上影响了我国企业的发展。
除了直接要求美国人士（包括任何美国公民、合法永久居民、根据美国法律成立的实体以及任何位于美国境内的人士）接受美国政府关于制裁、出口管制等条例外，美国还通过其国内立法确定的“长臂管辖”要求非原产美国境内的“外国产品”，只要“美国成分”（如内嵌的零件或使用的技术）超过最小占比，也需遵守美国相关的出口管制措施。此前中兴通讯、华为等中国企业就是因为向美国制裁的国家或地区提供含有美国成分的产品和服务，而受到美国的制裁。直到今天，中兴通讯仍需要遵守美国商务部工业安全局(“BIS”)任命的特别合规协调员(“SCC”)的审计、监督和评估(包括定期进行事先告知或不予事先告知的现场访问)。
（三）EAR是美国出口管制与“长臂管辖”的核心法规，根据其规定，符合最小占比规则和外国直接产品规则的两用物项也应接受EAR管制
美国《出口管理条例》（Export Administration Regulations，EAR）是美国出口管制制度的核心法规，由美国商务部BIS实施，主要管制民用以及军民两用等物项的出口以及再出口等行为。根据EAR规定，除美国物项（包括美国原产物项及位于美国的物项）外，可以适用最小占比规则（De Minimus Rule）及外国直接产品规则（FDPRule）的外国物项也属于EAR管制物项。
前文所提及的中兴通讯与华为公司的案例，就是因为前述公司制造、销售的产品中含有（incorporate）受管制的美国原产商品、“捆绑”（bundle with）或“混合”（commingle with）了受管制的美国原产软件。EAR按照3种最小占比规则，确立了3类对非美国原产但含有“美国成分”的外国产品的管制标准，简要而言：
1.对于符合EAR第734.4（a）条规定情形的外国产品（例如特定高性能外国计算机、加密技术、军事产品等），只要该外国产品包含了美国成分，不论成分占比多少，均受到美国出口和再出口管制；
2.对于再出口包含受控美国原产商品或者“捆绑”美国特定目录之原产软件的外国制造商品，如果上述美国原产商品或美国原产软件的价值超过该外国制造商品总价值的10%，则该外国产品应受到EAR管制。
3.除了前述已规定最小占比规则而涵盖的特殊外国产品，以及向除被美国制裁之国家地区以外的国家（地区）出口的外国产品外，其他外国产品如果包含美国成分（以美国技术价值占外国产品总价值的比例而言）超过25%时，才受到EAR管制。
具体还有许多除外情形与细化的规定，受限于篇幅，笔者不再一一详述。
二、发展“低空经济”，离不开来自全球的优秀技术、设备与服务，需要考虑“长臂管辖”的可能影响
（一）低空经济的发展，离不开包括先进航空器在内的各种新质生产力
2023年12月召开的中央经济工作会议强调打造生物制造、商业航天、低空经济等若干战略性新兴产业，为国家经济发展和产业结构转型升级、发展新质生产力指明了新路径。今年2月召开的中央财经委员会第四次会议又对推动低空经济发展作出重要部署。“低空经济”还被首次写入我国《政府工作报告》，已成为各地政府高度关注的新赛道。仅2024年5月，就有十多个省、自治区、直辖市政府密集出台关于发展低空经济的指导意见和配套政策。
低空经济的定义在学术界尚未统一。目前比较普遍的提法是“低空经济是以各种民用有人驾驶航空器和无人驾驶航空器的低空飞行活动为牵引，开展相关航空器的研发、生产、销售，并辐射带动低空飞行活动有关的基础设施建设、飞行服务、产业应用、技术创新、安全监管等相关领域产业融合发展的综合性经济形态”。
而低空空域，通常是指距正下方地平面垂直距离在1000米以内的空域，根据不同地区特点和实际需要可延伸至3000米。2023年底，民航局发布的《国家空域基础分类方法》和中央空管委发布的《中华人民共和国空域管理条例（征求意见稿）》将空域划分为A、B、C、D、E、G、W等7类，其中，G、W类为非管制空域。就G类空域而言，在不影响民航公共运输的前提下，平均海平面高度6000米以下的广大空域也可能成为未来低空经济产业驰骋的领域。
（二）中国的民用无人机技术对全球先进制造业的供应体系有较强依赖
在新闻报道中，与低空经济一起经常提及的eVTOL（Electric Vertical Take-off and Landing，电动垂直起降飞行器）是一种优质高效的新型航空器，从外形上看，有点类似大号的“大疆”。而我们在日常生活中使用的“大疆”，其实主要是指消费级无人机。众所周知，大疆占据着全球消费级无人机市场七成以上的份额，在全球民用无人机企业中排名第一。根据 Drone Industry Insights 数据显示，大疆在美国民用无人机市场份额近80%。
国内经常有报道称中国无人机已实现全国产化，不惧国外制裁。但事实上，仅以大疆的Mavic Air 2无人机而言，其核心的旋翼支持芯片以及飞控系统是大疆独有专利技术；而负责核心电池、无线电信号、噪音消除的芯片分别来自美国的德州仪器和Qorvo公司；面部感知、手势识别和辅助安全着陆算法的视觉单元模块芯片来自英特尔旗下的Movidius公司；飞行陀螺仪微电子芯片来自美国Invensense和ADI；全球导航系统模块使用欧洲U-blox公司的芯片。
在上述芯片中，近八成芯片都来自中国大陆以外的芯片企业。因此，在客观上我国的无人机行业对全球供应链的依赖程度并不低。当然，上述芯片并非像在手机或PC中使用的先进工艺芯片那样需要用于极其庞杂的运算，因此大多使用20nm-65nm制程，在一定程度上不太需要担心来自美国关于半导体领域的制裁。实际上，就民用无人机而言，需要使用包括视觉芯片、主控芯片、电源芯片、接口转换器、通信等超过10种以上芯片，用于支持无人机的飞控系统、传感系统、数据传输与运送以及联网设置等。随着未来我国低空经济的蓬勃发展，各种更加先进的消费极无人机和工业级无人机，以及载人飞行器将作为飞行活动的主要载体加入到低空经济的大军当中，而这些先进航空器也需要使用更为先进工艺的芯片、高端零部件与软件，仍然离不开来自全球的供应体系。
（三）其他航空器也需要来自发达国家的发动机、航电系统等核心技术与产品
除了无人驾驶航空器之外，低空经济发展也需要传统的有人驾驶固定翼飞机和旋翼飞机（例如文首提到的直升机）的全面参与，实现不用的应用场景，从而构建更加丰富完善的航空业态。在这些使用燃油的有人驾驶航空器当中，核心的发动机与航电系统，同样需要使用来自发达国家的产品。
因此，我们需要考虑“长臂管辖”对我国低空经济产业可能产生的影响，并制订妥善的应对措施。
三、“长臂管辖”对我国低空经济产业的主要影响
（一）中国的航空器制造企业，如果被纳入美国限制类清单中，可能无法获得来自发达国家的核心零部件
美国政府制订了门类复杂的限制清单，包括但不限于特别指定国民清单、实体清单、被拒绝人员清单、军事最终用户清单等，被纳入这些清单当中的中国企业如果需要向国际供应商采购核心部件时，则这些国际供应商必须获得美国政府的特定出口审批或豁免。中国目前被列入美国各类限制实体清单的企业、个人或实体已超过1000家，这其中也包括部分航空制造企业，例如中航工业及其下辖多个分、子公司被认为属于“与军事业务有连结的”用户而列入MEU或美国商务部实体清单，另外有多家国营、民营航空制造供应商也被列入，整体覆盖了从机翼、机身段、驾驶舱、客舱乃至航空座椅生产商等。在未获得美国出口供应商的出口许可证前，此类企业无法获得美制相关航空产品。
以国产大飞机C919为例，其制造商为中国商飞。多年来，美国议员多次提议将中国商飞拉入“黑名单”。而在2022年，BIS还将中国商飞的下属企业上海飞机设计研究院和上海飞机制造公司指定为军事最终用户（MEU），从而对其进行出口管制。C919使用的LEAP发动机是CFM国际公司制造的，而CFM国际公司是美国通用电气航空集团和法国赛峰飞机发动机公司的合资企业。为此，通用电气公司在2020年获得特朗普政府的出口许可批准，才得以向中国商飞供应CFM LEAP-1C航空发动机。如今中美关系复杂多变，且每逢大选之年因政治环境的变化与选举需要，美国政府往往可能对中国采取更多的限制措施。如果将来美国政府限制供应商向中国商飞提供发动机或航电系统等关键部件或飞机所需的重要复合材料，则C919的生产制造将受到严重影响。
（二）我国的航空制造、运营企业，如果向被制裁或限制的实体销售产品或提供服务，也可能导致自身无法获得国际供应商的支持。严重者，该企业和高管还可能直接受到美国的各种制裁
由于美国在航空工业领域积累的诸多技术优势，全球许多国家地区的航空工业企业都需要使用来自美国的技术或产品。为了避免因违反美国的出口管制而产生不必要的商业风险，许多国际知名的航空器制造企业在向其客户销售产品后，都要求航空器的采购方与运营方，持续向制造企业提供该航空器的最终用户声明（End User Statement)，不仅要求披露这些航空器的最终用户具体情况，还应承诺这些最终用户均不会违反来自美国或欧盟的各类制裁、出口与再出口管制、限制要求，且不得将航空器用于军事用途或为军事实体提供服务。如果违反了这些要求，则航空器制造企业将停止对航空器采购方与运营方的技术支持。
笔者就曾处理过一个因违反上述要求而受到影响的中国民航案例：某地方民航运输企业，采购并运营了欧洲制造的先进小型运输飞机，用于在中国境内进行短途航线运输飞行。欧洲制造商要求该民航企业提供最终用户声明，该民航企业于是提供了一份清洁的最终用户声明，表示未违反任何可能的管制。然而，在该民航企业的内部工作报告中，却声称其拓展了某客户（该客户在美国商务部实体清单中）。欧洲制造商在获悉上述情况后，要求该民航企业披露与该客户相关的所有具体交易细节，并重新出具一份澄清上述情况的最终用户声明。然而，该民航企业的国有大股东因担心承担“过错或责任”，且对美国“长臂管辖”的理解不清晰，认为该民航企业即使拓展了这个被美国商务部实体清单限制的客户，但也只是民航运输，不涉及军事用途，因此并未违反最终用户中所称的管制，于是指令该民航企业拒绝了欧洲制造商的要求。随后，欧洲制造商为避免自身的风险，只能暂停了对该民航企业的技术支持，导致该民航企业运营的飞机无法保持适航要求，陷入了运营困难。
除了因国际供应受限而影响经营之外，如果中国航空制造企业直接或间接将自己制造的含有美国成分最小占比的产品出售给美国制裁国家或地区，或参与将受美国管控的物品或技术直接或间接出口至受美国限制地区的，还可能面临被美国直接制裁的风险，企业高管也可能因此而被美国政府直接采取民事、行政、刑事方面的制裁。
综上所述，中国的航空制造业仍有许多短板，其零部件生产、复材、组装都处于产业链发展的初级或中间阶段，对于美国产品一直存在较大依赖。因此，在中国尚不具有完整航空制造产业链或核心技术国产替代的前提下，采购来自美国航空类的出口物项，将始终处于EAR管控的风险中。
四、在中国法律制度下对“长臂管辖”的应对措施
（一）中国企业要加强对“长臂管辖”的风险评估和内控机制建设，培养应对美国各类出口管制与制裁的风险评估与防范能力
首先，中国航空制造业企业应当及时聘请专业的涉外法律专家，详细分析美国EAR的新规以及相关更新的清单，对相关管制规则进行恰当解读，并对相关规则可能引发本企业所处的产业链风险进行提前分析。以EAR对中国最终军事用途或最终军事用户的受控物项清单而言，并非全面管控，而主要针对EAR第744.21节中所规定的物项。中国航空制造企业可以结合相关的受控物项清单，详细判断其产业链中可能受限的部件和替代方案，从而有针对性地进行弥补或国产替代。
其次，中国企业还应建立相应的内部管理体系，不仅要准确理解EAR“最终军事用途”和“最终军事用户”的法律含义，做好产业链方面的替代预案，还应参考其他企业尽职调查的经验，做好上下游产业链客户的披露与调查工作，梳理本企业产品与服务所指向的最终用户和最终用途是否涉及前述管制，并推进公司内部的合规管理建设。
再次，当企业被纳入美国出口管制各类清单时，也应当利用法律武器坚决对不公正待遇予以反击。由于美国法律体系相对透明，且对政府的具体行政行为设计了诸多救济路径，许多中国公司在美国法院起诉要求移除管制清单的案件都获得了相对理想的结果（例如小米被移出美国军事管制清单）。因此，中国企业也要充分运用美国自己的法律制度维护自身合法权益。
五、中国国内立法体系对美国“长臂管辖”的正面回应
（一）《反外国制裁法》设立了中国企业受到外国歧视性限制措施时的救济路径
《反外国制裁法》第十二条规定，任何组织和个人均不得执行或者协助执行外国国家对我国公民、组织采取的歧视性限制措施；组织和个人违反前款规定，侵害我国公民、组织合法权益的，我国公民、组织可以依法向人民法院提起诉讼，要求其停止侵害、赔偿损失。根据上述规定，如果境外供应商因“长臂管辖”措施对中国航空制造企业迟延供应或者终止供应的，则中国航空制造企业可根据《反外国制裁法》要求境外供应商继续履行供应义务，并就迟延供应导致的损失要求境外供应商进行赔偿。当然，具体的救济方式还有待于对法律实施的进一步细化和明确。例如：“歧视性限制措施”的具体内涵与界定标准有待明确，“执行或协助执行歧视性限制措施”的方式认定标准有待细化，具体的管辖法院与诉讼案由有待解释等。相信在不久的将来，与之相关的司法解释或实施细则也可能会逐步出台。
（二）不可靠实体清单制度，是直接针对美国“实体清单”的制度性回应
中国商务部于2020年实施的《不可靠实体清单规定》是中国对外贸易法律制度体系的重要部分。如前文所述，众多跨国企业因使用美国的技术与产品，或使用美元结算交易，不得不执行美国的“实体清单”制度；但在中国实施不可靠实体清单制度的背景下，这些跨国企业也需要权衡美国与中国不同的规制体系对其业务的影响，从而给予了跨国企业向美国传递这种压力和寻求替代措施的动力。2024年5月23日，中国商务部宣布将美国波音防务、空间与安全集团，美国通用原子航空系统公司，美国通用动力陆地系统公司列入不可靠实体清单并采取相应措施，正是对美国对台军售和“长臂管辖”的回应。
（三）《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》（简称《阻断办法》），也是中国通过国内立法开展的技术霸权的反制措施
《阻断办法》于2021年出台，是希望通过阻断外国法对中国主体的域外效力，保护本国企业和本土化的境外投资企业之利益免受域外法律的不当侵害。欧盟《阻断条例》的实施就曾成功地迫使美国在“道达尔公司案”中放弃对道达尔公司域外管辖，这一案例也为中国提供了可供借鉴的路径。未来受到美国管制或制裁的中国企业，可考虑依据中国《阻断办法》以国际礼让原则作为抗辩依据，为中国企业不遵守美国的制裁提供法理上的支撑。
（四）《中国禁止出口限制出口技术目录》（简称《出口限制技术目录》），也将进一步完善中国自己的出口管制体系，建立我国的“长臂管辖”制度
如前文所述，大疆在消费极无人机领域具备绝对优势，其拥有的1.4万件专利，是全球任何无人机企业也无法绕过的技术壁垒。假设中国政府对这些核心技术加以管制，也将对全球其他无人机企业的发展产生显著影响。近年来，我国的《出口限制技术目录》不断丰富完善，包括“基于数据分析的个性化信息推送服务技术”和“人工智能交互界面技术”等都被纳入该目录。未来，我们也可通过向美国企业限制出口核心技术，反制美国对中国企业不公正的技术霸凌行为。后续还可参考美国的作法，适时推出统一的《出口管制清单》，进一步完善中国的出口管制法律体系。
综上所述，我国通过国内立法的不断完善，不仅构筑了公法领域的域外管辖权力，还赋予国内主体在面对歧视性限制措施时的民事赔偿权利，为中国企业应对“长臂管辖”设计了更有益的救济路径。当然，在司法实践当中，受到美国“长臂管辖”影响的相关组织和个人，大多数仍选择遵守美国的管制措施以谋求企业自身的持续发展，这背后也有非常复杂的原因。为此，作为法律专业人士，不仅需要持续引导中国企业更好地运用国内的法律武器以保护自身权益，也需要从全局的高度思考、解决问题，积极参与创建国际间公平的技术发展和技术交流规则，倡导建立更公平和可持续发展的全球治理法律体系，以帮助中国的航空领域企业更好地发展，助推中国的低空经济加速腾飞。
（作者：郑毅）
